Recente ontwikkelingen rondom accountantsroulatie

‘Roulatiecircus accountants was niet nodig’. ‘Hoge tijdsdruk in strijd met EU-regels’. ‘Politieke scoringsdrift leidt tot foute accountantswet’. ‘Bedrijven dupe van politieke kippendrift’. Het waren forse krantenkoppen in Het Financieele Dagblad eind september. Wat speelde er precies?

In 2012 is in kort tijdsbestek door de Tweede en daarna de Eerste Kamer een regeling aanvaard voor het verplicht rouleren van accountantsorganisatie door organisaties van openbaar belang (‘OOB’s’: beursfondsen, banken en verzekeraars). Het betrof een amendement op de inmiddels per 1 januari 2013 in werking getreden Wet op het accountantsberoep (‘Wab’).

In de kern zag deze wet op de oprichting van een nieuwe accountantsberoepsorganisatie, maar een aantal amendementen dat in de slipstream door het parlement is aangenomen, heeft veroorzaakt dat de Wab meer verstrekkende gevolgen heeft. Door een van deze amendementen zou per 1 januari 2016 in de Wet toezicht accountantsorganisaties (‘Wta’) een bepaling worden toegevoegd die OOB’s verplicht na iedere periode van acht aaneengesloten jaren te wisselen van accountantsorganisatie die de wettelijke jaarrekeningcontrole uitvoert. Pas na een afkoelingsperiode van twee jaar zou de voormalige accountantsorganisatie de controle weer mogen hervatten.

Ten tijde van de betrekkelijk kortstondige parlementaire behandeling van deze Nederlandse roulatieregeling was er in Europa (reeds sinds 2010) een debat gaande over (onder andere) accountantsroulatie. Dit resulteerde in april 2014 tot de aanvaarding van een Verordening, die vanaf 17 juni 2016 van toepassing is, met daarin een Europese accountantsroulatieregeling. De Verordening heeft rechtstreekse werking en heeft voorrang op eventueel afwijkende nationale bepalingen, met dien verstande dat er sprake is van maximumbepalingen en dat de Lidstaten kortere roulatieperioden kunnen vaststellen.

Europa hanteert een roulatietermijn van tien aaneengesloten jaren en een afkoelingsperiode van vier jaar. Bovendien geldt – anders dan in de Nederlandse wet – een overgangsregeling en stapsgewijze invoering: naarmate de relatie tussen de controlecliënt en de accountantsorganisatie langduriger bestaat, wordt de roulatie stapsgewijs eerder verplicht gesteld.

Op aandringen van de Eerste Kamer besloot de Minister van Financiën in december 2012 vanwege de uitvoerbaarheid en vanwege de destijds reeds voorgestelde Europese regelgeving de overgangstermijn te verlengen. De verplichte kantoorroulatie zou ‘pas’ op 1 januari 2016 in werking treden (in plaats van 1-1-2014). De Minister zei toe dat hij de Wab zou aanpassen mocht strijdigheid ontstaan tussen de Nederlandse en de Europese regels.

Middels het wetsontwerp voor de Wijzigingswet financiële markten 2016 heeft de Minister in mei 2015 voorgesteld – opvolging gevend aan een daartoe strekkende motie – de roulatietermijn op te rekken van acht naar tien jaar en de afkoelingstermijn van twee naar vier jaar. Kort voor de stemming door de Tweede Kamer over dit wetsvoorstel werd echter een analyse van advocatenkantoor NautaDutilh openbaar waarin werd geconcludeerd dat het wetsontwerp in strijd was met de Verordening.

De Minister zou onterecht het standpunt hebben ingenomen dat het niet nodig is een overgangsregeling in te voeren en dat zonder zo’n nadere Nederlandse regeling geen sprake is van een overgangsregeling op grond van de Verordening. Tevens zou het standpunt dat het niet nodig is de AFM de bevoegdheid te geven bij wijze van uitzondering na afloop van de roulatietermijn toestemming te verlenen tot verlenging van de opdracht met nog eens maximaal twee jaar, in strijd zijn met de Verordening.

Het advies van NautaDutilh leidde op 18 september tot Kamervragen en in zijn beantwoording op 23 september overwoog de Minister dat de Nederlandse wettelijke regeling van directe inwerkingtreding inderdaad afwijkt van de overgangsregeling in de Verordening. Om die reden zullen de wettelijke bepaling in de Wta en de wijzigingen uit de Wijzigingswet financiële markten 2016 ten aanzien van de kantoorroulatie niet in werking treden maar zal uitsluitend de Verordening van toepassing zijn.

Wat zijn de consequenties van deze verstrekkende beslissing?

Allereerst geldt nu, evenals in het Nederlandse wetsvoorstel, de Europese roulatietermijn van 10 jaar met een afkoelingsperiode van vier jaar. Een lidstaat kan volgens de Verordening bepalen de termijn te verlengen tot twintig jaar bij een openbare aanbesteding na tien jaar of tot vierentwintig jaar ingeval van een joint audit, maar aangezien de Nederlandse wetgever daartoe niet heeft besloten, zal dit ook in de nieuwe situatie in Nederland niet van toepassing zijn. Wel krijgt de AFM nu de bevoegdheid bij wijze van uitzondering na afloop van de tienjaarstermijn toestemming te verlenen tot verlenging van de opdracht met nog eens maximaal twee jaar.

De belangrijkste wijziging is echter de overgangsperiode. Waar Nederlandse OOB’s in de oude situatie per 1 januari 2016 gerouleerd moesten zijn van accountant waarvan zij op dat moment tien jaar of langer controlediensten afnemen, zijn op grond van de Verordening pas vanaf 17 juni 2020 de eerste OOB’s verplicht te rouleren, namelijk die op 16 juni 2014 twintig jaar of langer aaneengesloten gebruik maakten van dezelfde accountantsorganisatie. Bij een periode van elf tot twintig jaar per 14 juni 2014 geldt verplicht rouleren vanaf 17 juni 2023. De overige OOB’s hoeven pas te rouleren na een termijn van tien jaar na 16 juni 2014, dus vanaf 17 juni 2024. Het verschil is, kortom, dat in de Nederlandse regeling per 1 januari 2016 zou worden teruggekeken of de contractstermijn per die datum reeds tien aaneengesloten jaren voortduurt, terwijl de Europese Verordening de roulatietermijn laat lopen vanaf 16 juni 2014 met uitzonderingsbepalingen voor termijnen van 11 jaar of langer. Daar komt nog bij dat de afkoelingsperiode van vier jaar pas gaat lopen na het verstrijken van deze termijn. OOB’s die reeds zijn gerouleerd, zouden in het daaropvolgende jaar dus weer terug kunnen naar hun voormalige accountant en daarmee bovendien opnieuw een periode van tien aaneengesloten jaren bij deze accountant kunnen blijven.

De Minister heeft op Kamervragen geantwoord dat ‘de Nederlandse wetgever stappen heeft gezet die prima verdedigbaar zijn, want op dat moment was er nog geen Europese wetgeving’. De vraag kan worden gesteld of de Nederlandse wetgever er niet beter aan had gedaan de ontwikkeling van het debat in Europa en de Europese regelgeving af te wachten, en daar niet met een nationale regeling op vooruit te lopen. Ook had de Verordening nadat deze definitief was, meer nauwgezet kunnen worden bestudeerd op tegenstrijdigheden met de Nederlandse wetgeving.

Elders betoogde ik dat gefaseerde invoering conform de Europese Verordening de controlemarkt aanzienlijk minder onder druk zou zetten. OOB’s hadden nauwelijks keuze ten aanzien van een alternatieve accountantsorganisatie vanwege een samenloop van omstandigheden: een beperkt aantal OOB-vergunninghoudende accountantsorganisaties met specifieke expertise, de combinatie met verplichte scheiding tussen advies- en controlediensten en het gegeven dat veel OOB’s in hetzelfde jaar van accountantsorganisatie moesten rouleren. Dit is een bedreiging voor het doel van de kantoorroulatie namelijk het versterken van de kwaliteit van de accountantscontrole. Mijn hoop is dat de wetgever in toekomstige gevallen daadkracht en zorgvuldigheid meer hand in hand zal laten gaan.